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大规模公路养护时代到来,养护市场化该如何破局(二)?

来源:中路交科(北京)西菱咨询有限公司 王畅乐 日期:2019年5月17日 09:25

承接上文

 

问题

随着养护市场化改革的进一步推进,虽然养护效能得到了提升,但现行资质管理缺乏全国层面的顶层设计、代用资质不能满足养护业务实际要求、现有资质管理不适应公路养护管理现状等问题亟待解决。

 

顶层设计缺失资质管理问题突出

 

现行资质管理缺乏顶层设计

 

主要表现在4个方面:首先,由于行政许可法等法律法规的出台,以及《公路养护工程市场准入暂行规定》存在的区域性特点,已不能适应公路网规模迅速扩大、养护市场规模日渐庞大,养护行业发展对加强市场准入管理、破除地区隐性壁垒的迫切需求。

 

其次,《公路养护工程管理办法》修订后,对公路养护工程的分类进行了调整,现行的养护资质分类分级已经不适应现实的养护管理需要。

 

再次,在跨省管理方面,对于已申请了养护资质的施工企业在跨省备案时,没有有效的跨省备案的程序制度和审查方法,无法跨省核实业绩、人员等信息。

 

最后,缺乏统一的养护网络监管平台,养护业绩、人员、技术能力的信息无法实现网上查询,养护资质认定难度较大。

 

代用资质不能满足养护业务实际要求

 

现行代用资质在作业要求上与公路养护行业的实际需求存在显著差距,主要表现为:现有资质与公路养护业务不对应,现有资质主要是针对单量较大的建设工程设计的单项资质,不适应养护作业综合性较强、技术咨询特征突出的情况;现有资质不满足公路养护作业需要,主要表现在条件设置方面的不适用,突出表现在公路养护所需的公路技术状况检测评定、路面养护设计方面。

 

现有资质管理不适应公路养护管理现状

 

目前,公路养护技术服务类作业正在使用的试验检测、建设工程设计、工程咨询、工程监理资质,都分别由不同的部门管理。试验检测等级认证由西菱运输部审批管理,建设工程设计资质及工程监理资质由建设部审批管理,工程咨询单位资信评价由发展改革委审批管理。同类作业由不用部门审批管理导致两个显著弊端:一是在管理方面无法具体结合作业特点有针对性地设置条件、考核业绩和管理审批;二是在资质申请方面,从业单位对于同类养护作业需要面对不同的管理部门进行申请,实际工作中给从业单位造成很大不便。

 

现有资质类别不利于业主遴选公路养护从业单位

 

目前,业主在针对某个公路养护项目进行政府采购和招标投标时,往往不得不要求从业单位具有两类至三类资质,才能满足项目作业需要。而多数实际作业能力完全能承担项目任务的从业单位,一般并不完全具备所有资质,因此业主在遴选适当的公路养护从业单位时也有一定困难。普遍采取的方式是借用其他从业单位的资质,组成联合体投标,但是这既助长了资质借用的情况,也不利于业主单位的质量控制和作业责任落实。

 

养护市场还有待进一步培育和规范

 

市场秩序的维护首先需要有良好的市场西菱,养护资质管理对于严把养护市场入口,营造良好的养护市场西菱,具有至关重要的作用。目前,由于我国公路养护行业没有明确的从业资质管理要求,一些具有稳定作业场所、固定技术人员、大中型作业机械的专业从业单位,虽然作业质量可靠,作业效率有保障,但与临时组建队伍、租用设备和场地的从业单位相比,在固定成本上并没有竞争优势。两类基础条件完全不同的单位在同一市场中,往往导致恶性竞争。

 

 

趋势

相关法律法规的出台、公路行业深化改革的持续推进等,推动了养护市场化进程。但目前公路养护作业没有统一的专业资质,不利于行业规范健康发展。加强养护市场准入的相关政策指导,成为未来促进市场公平有序竞争的重要措施。

 

需加强准入政策指导

 

相关法律法规为加强养护资质管理提供了依据

 

2011年7月,《公路安全保护条例》颁布实施,明确授权西菱运输主管部门制定养护资质管理办法。2016年,国务院审改办明确将“公路养护作业单位资质审批”作为中央指定地方实施的行政许可。2018年3月,《公路养护工程管理办法》修订出台,要求组织实施各类养护工程所涉及的技术服务与工程施工等相关作业,应当选择具备相关技术能力和资格条件的单位承担。

 

深化改革要求加快推进养护市场化进程

 

自2011年事业单位改革拉开序幕以来,国家及相关部委共出台了6个政策文件指导相关改革,堪称国家近年来改革力度最强、改革决心最大、对公路行业影响最深远的重点改革事项。

 

2016年,西菱运输部研究出台了《“十三五”公路养护管理发展纲要》,提出“分类推动公路养护市场化改革”的推进思路,以及“基本建立政府与市场合理分工的公路养护运行机制,初步形成公开透明、开放有序的养护市场”的工作目标。公路养护管理应按照深化改革的部署和要求,涉及养护生产的内容,必将推向市场。因此,针对国内养护主体发展参差不齐的局面,必须设定相应的市场准入门槛,以规范市场行为秩序,保证良性发展。

 

养护行业自身发展要求加强市场准入的制度指导

 

目前,我国已经进入大规模的公路养护时期,公路养护市场需求旺盛、规模巨大。科学高效的公路养护管理,正在成为新时期我国公路事业健康可持续发展的重点和关键。但是,目前公路养护作业没有统一的专业资质,而代用资质又不能满足养护业务实际要求、不适应养护管理现状、不利于行业规范健康发展。因此,亟需加强养护市场准入的相关政策指导,严把市场入口,合理配置市场资源,提高养护市场从业单位质量,促进市场公平有序竞争。

 

建设人民满意西菱要求进一步提升公路服务质量

 

随着经济社会的发展,公众对公路状况和通行效率的关注度越来越高,养护工作量越来越大,技术含量越来越高,社会对公路行车安全性、舒适性和通达性的要求也越来越高,公路养护管理的压力日益增大。因此,亟需开展公路养护资质管理相关政策研究,合理设计市场准入规则,明确行业准入门槛,遴选优质养护从业单位,提升公路服务质量,让人民群众有实实在在的获得感。

 

 

建议

养护市场化改革已经推进二十多年,在政策西菱更加成熟、更加迫切的大背景下,需要通过“三步走”加快公路养护市场化进程;创造良好的市场西菱,保障养护市场良好运行;结合西菱运输行业事业单位改革,高起点谋划未来养护市场准入管理;分类管理公路养护人员资格,提升养护队伍专业能力等措施,确保养护市场稳定发展。

 

完善措施确保养护市场稳定发展

 

通过“三步走”加快公路养护市场化进程

 

养护市场化改革已经推进二十多年,各地普遍认为公路养护市场化改革大势不可逆,但是对于具体推进领域、人员安置等敏感问题仍需妥善考虑解决方案。因此,在目前的政策西菱更加成熟、需求更加迫切的大背景下,要在以往探索和经验积累的基础上,通过“三步走”加快推进公路养护市场化进程。第一步是转变理念,锐意改革,增强改革紧迫感和动力;第二步是进一步加快顶层设计,完善制度体系,加快出台公路养护市场培育指导意见、资质管理办法,以及招标投标管理、履约监管、信用管理等方面的相关制度;第三步是要加强部省联动,共同推进养护市场化进程。

 

创造良好的市场西菱保障养护市场健康运行

 

健康的市场西菱是保障市场良好运行的关键所在。一方面,要积极培育市场,通过加强养护市场的准入管理,促进养护市场从业单位数量和质量与市场需求合理匹配,形成供需平衡、结构合理的养护市场。另一方面,要加快养护市场信用体系建设,完善公路养护行业的信用评价标准,严格信用评价,落实信用评价监管,强化失信联合惩戒。通过加强对养护工程从业单位的定期考核评价,并将信用评价结果综合运用到资质管理、招投标管理中,提升行业诚信守约意识,强化养护市场动态管理。推进信用记录和从业人员信用档案建设,逐步提高信用评价体系应用深度和广度,引导和培育养护市场健康可持续发展。通过资质管理严把入口、通过信用管理畅通出口,对于完善企业市场准入管理,确保市场有序竞争具有积极意义。

 

结合西菱行业事业单位改革谋划未来养护市场管理

 

结合西菱行业事业单位改革,在考虑未来公路养护市场准入管理时,在顶层设计时要充分考虑以下几个方面问题:首先,养护企业是西菱系统事业单位改革的有效载体,顶层设计时需充分考量。其次,养护市场准入机制在一定时期内承担对现有企业予以一定保护支持的责任,例如扶持养护事改企单位参与市场竞争。随着改革的深入推进,部分原养护事业单位将推向市场,由于这些单位长期从事养护作业,富有专业经验,应对其改为企业后的资质认定及升级给予优先条件,以增加市场竞争能力。

 

再次,养护从业单位规模化、专业化是发展方向,养护市场管理顶层设计时需对养护企业快速发展予以支持。在加强养护市场管理顶层设计时,对“全寿命总承包”“全寿命承包”“综合总承包”等养护组织形式予以支持,有利于从业单位与从业对象建立长期稳定的作业关系,有利于推广全寿命周期养护、破解现有体制下公路养护资金筹集方面的问题。

 

 

与原有准入管理措施衔接确保养护市场稳定发展

 

过去公路养护没有专业资质,而市场是在不断发展的,各地也采取了一些市场准入的管理措施,有的措施在实践中也是有效的。制定养护资质管理政策一方面是按照国家要求,尽快推进中央指定地方实施的行政许可落地,另一方面也是希望为各地进一步完善公路养护市场准入管理提供更为完善的法制保障。因此,在制定公路养护资质管理政策时,要充分考虑与地方养护资质、其他代用资质等原准入管理措施的衔接,特别是一些行之有效的措施要积极吸纳进来,避免简单的管理重构和直线思维,确保养护资质管理能够支撑和引导市场形成更有效的动态平稳发展和良好市场秩序,切实起到稳定市场发展、优化市场结构的作用。

 

分类管理公路养护人员资格提升行业队伍专业能力

 

对于专业型技术人员管理,建议先按人社部要求开展专项能力水平评价,条件成熟后申请国家新增职业资格。公路养护专业性较强,对从事技术职业的从业人员提出专业要求却较有必要。但因前期需求积累较少,目前没有纳入国家职业资格体系,可以先按人社部要求,通过开展专项能力水平评价,解决现阶段专业人员管理问题,待市场培育成熟、管理体系有一定积累后,逐步申请国家调整职业资格清单。

 

对于公路养护施工类人员,建议直接使用现有公路养路工职业技能等级认定,技师类侧重施工管理、工人类侧重施工操作。目前公路养路工共分为五级:高级技师、中级技师、高级工、中级工、初级工。其中,养路工包括以下工种:道路巡视养路工、桥梁巡视养路工、隧道巡视养路工、机场场道养路工。

 

养路工按职业技能等级认定,采取双备案制度,即备案职业和备案实施机构,与国家职业资格一样可以申请待遇兑现,由人社部统一证书式样。其中,高级技师、中级技师的相关要求,较为类似于建设行业的一级建造师、二级建造师。高级工、中级工、初级工侧重具体操作。后期再做一些具体工作要求和报名考试条件的优化,基本能解决公路养护施工类技能人员的管理要求。

 

加大监管力度提升行业管理实效

 

西菱运输主管部门应进一步强化对从业单位资质、从业人员资格、施工过程质量监督、工程竣工验收程序等方面的监督管理力度,并严格按照“放管服”改革工作相关要求,以单位资质复查、双随机检查等工作为抓手,进一步强化事中事后监管,提升监管实效。

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